La dematerializzazione: dall'accertamento analogico a quello digitale. - IPS

Con l’introduzione del “Codice della Amministrazione Digitale”, D.Lgs n. 82 del 7 marzo 2005, si giunge ad una nuova concezione di documento: il “documento informatico” quale “la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”. In questo senso, il concetto di “dematerializzazione” si può considerare come l’estensione, da parte la P.A., di quella che è la generale tendenza all’uso degli strumenti ICT (Information Communication Technology) per il trattamento automatizzato dell’informazione. In quest’ottica che il 18 ottobre 2015 si è dato avvio anche al processo di dematerializzazione del contrassegno assicurativo su cui l’ANIA (Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici) si è espressa con un giudizio favorevole ritenendo che

“in questo modo, vengono effettuati controlli più efficaci che rappresentano armi fondamentali nella lotta a chi non paga l’assicurazione“.

Come non essere d’accordo se pensiamo ai costi sociali inerenti l’incidentalità stradale, stimati, solo per l’anno 2010, ultimi dati reperibili, tenendo conto del costo dei sinistri con danni alle persone (21,25 miliardi di euro), di quelli con soli danni a cose (7,24 miliardi di euro), in circa 28,5 miliardi di euro[1], e a cui sarebbe doveroso aggiungere quei danni morali provocati dai conducenti di veicoli sprovvisti di copertura assicurativa, che si sommano in termini di disagio, insicurezza percepita, e senso di impotenza per il non sentirsi tutelati dalle Istituzioni, specie se si pensa che le Istituzioni dovrebbero essere conoscenza della situazione tragica dei circa 3.900.000 veicoli circolanti senza la copertura assicurativa (Fonte ANIA) mentre attualmente non se ne conoscono, di fatto, le politiche unitarie di contrasto.

La ragione per cui è di fondamentale importanza il concetto di “Amministrazione Digitale”, concetto che volutamente ruota intorno a quella che viene definita “rappresentazione informatica” quale “risultato della trasformazione in bit, e successiva memorizzazione di quegli atti, fatti o dati che possano avere rilevanza giuridica” (dematerializzazione)[2]è quella che vede, in questo processo di trasformazione dell’informazione cartacea nel digitale, una risorsa che contribuisce a migliorare il controllo documentale. Infatti, questa trasformazione “immateriale” del documento, introdotta attraverso la disciplina del documento informatico e della sua validità giuridica, ha rappresentato il primo tassello per consentire l’applicazione analogica delle norme preesistenti alle nuove tecnologie, con l’obiettivo da parte del legislatore di conferire piena validità giuridica all’attività contrattuale e amministrativa, ed ivi ricompresa quella accertativa, svolta con l’ausilio degli strumenti informatici, conseguente anche agli obblighi che impongono di abbandonare le tradizionali modalità analogiche. E’ intuitivo, quindi, pensare che anche l’accertamento documentale non segua più i classici canali della esibizione da parte del cittadino e conseguente presa visione del cartaceo da parte della P.A., per seguire invece quella della ricezione di flussi informatici con “output” contenenti le risposte alle interrogazioni degli archivi informatici.
La dematerializzazione dei documenti è quindi, in primis, il processo attraverso cui il documento giuridico viene formato (e conservato) utilizzando supporti di natura telematica o, più in generale, informatica. Il documento “dematerializzato” nel rispetto della normativa vigente ha il medesimo valore legale e probatorio del documento cartaceo (o analogico in genere). In altre parole, la trasformazione del documento in un elemento informatico
genera una stringa digitale in grado di soddisfare i requisiti tecnici e legali previsti per ciascun tipo di documento elettronico. A questo proposito all’art. 1, comma 1, lett. p) del CAD si legge la definizione del documento informatico come della rappresentazione informatica atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti, mentre il successivo punto p-bis) offre la definizione di documento analogico inteso come la rappresentazione non informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti.

Il processo di dematerializzazione dei documenti, quindi, segna il passaggio dalla netta prevalenza del documento analogico ad un generale utilizzo del documento informatico.

La dematerializzazione, così come disciplinata dal Codice, investe tutti i documenti di cui la legge impone la conservazione.

Per la ragione tecnico-operativa che andiamo presto a svelare che l’ANIA si esprime in senso positivo sulla dematerializzazione quale processo fattivo alla lotta alla circolazione dei veicoli sprovvisti di assicurazione. Infatti attualmente, per le Polizie che ne sono dotate, i controlli si esplicano attraverso la lettura della targa e non più, come accadeva prima della dematerializzazione del contrassegno, attraverso la visione, da parte di un operatore di polizia, del tagliandino cartaceo, il contrassegno assicurativo posto sul parabrezza del veicolo, metodo questo che rendeva difficoltoso il riconoscimento dell’eventuale falso per diverse ragioni: innanzitutto, è operativamente impensabile per un poliziotto richiedere alla propria centrale operativa di fare effettivo riscontro presso le banche dati ufficiali per tutte le auto in sosta, per cui per un conducente era sufficiente non utilizzare il veicolo in presenza di un agente di polizia che la faceva franca. Inoltre, il cartaceo è falsificabile mentre l’informazione, che passa per tramite delle compagnie assicurative direttamente alla banca dati della Motorizzazione, è fonte diretta ed attendibile in quanto proveniente dalla medesima Compagnia Assicurativa che ha emesso ed incassato la polizza. Quante polizze autentiche e non messe in pagamento da subagenti infedeli che si appropriavano indebitamente delle somme di ignari clienti non riversandole alla “casa madre”? Fatto, questo, costituente veicoli sprovvisti della copertura assicurativa all’insaputa dei conducenti e/o proprietari stessi che ne venivano a conoscenza solo in occasione di incidenti stradali, ovvero attraverso le interrogazioni delle banche dati.

A sugellare la serietà del flusso di informazioni in tempo reale, interviene l’IVASS (Istituto sulla Vigilanza delle Assicurazioni) che con proprio Regolamento N. 9 del 19 MAGGIO 2015 attribuisce all’art. 5 comma 3° precise responsabilità inerenti la comunicazione e l’aggiornamento della Banca Dati da parte delle Compagnie assicuratrici: “Le imprese sono responsabili della correttezza e dell’aggiornamento delle informazioni trasmesse alla Banca dati nonché degli accessi alle stesse, secondo le modalità previste da Provvedimento dell’IVASS.” e all’art. 11 le eventuali sanzioni: “Ai sensi del comma 1 dell’art. 317 del decreto, per l’accertamento dell’inosservanza delle norme sull’alimentazione della Banca dati, si considera, ai soli fini sanzionatori, come unico flusso di comunicazione, l’insieme delle trasmissioni effettuate dall’impresa in ciascun bimestre solare. Alla scadenza di ciascun bimestre solare l’IVASS, accertata la sussistenza delle violazioni di legge, contesta alle imprese l’inosservanza delle norme sull’alimentazione della banca dati.”

Ma come si esplicano materialmente i controlli documentali con l’avvenuta dematerializzazione del contrassegno assicurativo? Si è accennato alla lettura della targa mediante supporto tecnologico ed è grazie a queste nuove strumentazioni in ausilio al personale di polizia che anche il Ministero dei Trasporti (Parere Ministero sullo Street Control 4851 2015) si è espresso favorevolmente su questo tipo di accertamento.

Come funziona lo “Street Control” di cui fa menzione il MIT?

La pattuglia di polizia dotata dell’apparecchiatura denominata “Street Control” si posiziona in modo che la telecamera possa leggere la targa posteriore del veicolo da controllare ed interrogano attraverso il tablet in loro possesso la banca dati. Come si può notare dalla foto, gli operatori di polizia hanno ben contezza dell’assenza del trasgressore, che non è accertata mediante videocamera ma dagli stessi agenti presenti in loco. Se il conducente sopraggiungesse in questo frangente scatterebbe di fatto la contestazione immediata della eventuale violazione. Ma se non è presente nè individuabile nelle immediate vicinanze? Beh, è chiaro a chiunque che il conducente possa verificare che ci siano agenti nei pressi del proprio veicolo mentre non è identificabile il contrario, ovvero che la polizia possa individuarlo in un gruppo di astanti. Per questa ragione si deve ritenere operativamente corretta la fase in cui, per il perdurare delle operazioni di accertamento, se il conducente non si fa identificare, seppur presente fisicamente nelle immediate adiacenze, si determini accertata la violazione in assenza del conducente.

Ordunque, il focus del presente articolo è anche quello di porsi nella riflessione circa la certezza probatoria di una tal apparecchiatura e/o strumentazione elettronica per dirsi legittimamente affidabile, probante in merito all’accertamento sulla regolare copertura assicurativa, e/o perchè no revisione da parte di un determinato veicolo. L’acquisizione della informazione perchè possa dirsi certa ed attendibile deve rispondere ad una ufficialità sia di acquisizione che di contenuto. Per essere considerato come accertamento valido, lo strumento di lettura targhe, deve accedere ad una banca dati ufficiale, e quale può essere se non quella del Dipartimento dei Trasporti Terrestri (motorizzazione)?
L’ANIA a tal proposito spiega che:

“Ogni volta che viene stipulata una nuova polizza o viene effettuato un rinnovo, la compagnia di assicurazione deve inviare le informazioni alla banca dati delle coperture assicurative create dall’ANIA e denominata Sita. Dal sistema Sita le informazioni confluiscono nel database della Motorizzazione Civile che contiene i dati sui veicoli immatricolati. L’incrocio delle informazioni contenute nelle due banche dati consente alle Forze dell’Ordine di sapere, in pochi secondi, chi è regolarmente assicurato e chi è sprovvisto di assicurazione.”

Viene, come logica conseguenza, ritenere che il Ministero abbia voluto esprimere un parere favorevole sull’utilizzo dello “Street Control” anche per il fatto che è documentato che esso attinga alla banca dati ufficiale della Motorizzazione Civile. L’ANIA si esprime altresì sulla tempistica di aggiornamento dei dati, mancando il quale si potrebbe dare corso ad una errata informazione, con tutte le conseguenze anche economiche per chi subisce un errato accertamento. A tal uopo fa presente che esiste

“L’OBBLIGO PER LE COMPAGNIE DI COMUNICARE, IN TEMPO REALE, LE INFORMAZIONI SULLE NUOVE COPERTURE ED I RINNOVI DI POLIZZA ALLA BANCA DATI. IN QUESTO MODO, ANCHE POCHI MINUTI DOPO LA STIPULA DEL CONTRATTO, È POSSIBILE CIRCOLARE SENZA IL PERICOLO DI ESSERE SEGNALATI COME TRASGRESSORI”.

Premesso quanto sopra, circa la correttezza dell’informazione mediante interrogazione alla banca dati, sull’eventualità di un falso positivo (veicolo non assicurato e/o revisionato), semmai dovesse verificarsi tale ipotesi, la responsabilità in tal caso non potrebbe essere attribuita nè all’operatore di polizia, nè allo strumento, tantomeno alla banca dati della Motorizzazione Civile ma alla compagnia di assicurazione che non ha ottemperato alla comunicazione celere, finalizzata all’aggiornamento della banca dati, che, come si è illustrato, è sanzionabile per questo, l’unica che dovrebbe rispondere in caso di errato responso.

L’ACCERTAMENTO DEI VEICOLI IN SOSTA SPROVVISTI DI REVISIONE E/O ASSICURAZIONE

Crescente è l’interesse, grazie all’avvento di queste tecnologie sempre più attente alla sicurezza e che mirano ad implementare l’attività di monitoraggio e controllo del territorio, soprattutto in riferimento alla circolazione di persone e cose, la problematica relativa all’accertamento della mancanza di assicurazione e revisione da parte dei veicoli rinvenuti in sosta ovvero in assenza del trasgressore. Il quesito su cui i professionisti del settore discutono è quello relativo alla correttezza giuridico-operativa, sul come procedere una volta accertato, tramite apparecchiatura elettronica, in una fase di controllo delle violazioni inerenti le soste, che un tal veicolo è anche sprovvisto di revisione e/o assicurazione.

La possibile soluzione potrebbe essere, non essendo praticabile la contestazione immediata per l’assenza del trasgressore, quella di procedere alla contestazione differita della violazione al domicilio del proprietario, a meno che non si voglia:

attendere vita natural durante l’arrivo di un possibile conducente, e sfido ad immaginare la soluzione di impiegare un operatore di polizia che, invece di continuare l’attività di polizia stradale fattiva, sia lì ad attendere passivamente taluno!
venire meno all’obbligo giuridico sancito dall’Art. 1. comma 1 del D.lgs 30 aprile 1992 n. 285 e successive modificazioni, sui Principi Generali del Nuovo Codice della Strada: “La sicurezza delle persone, nella circolazione stradale, rientra tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato.”

…e se lo Stato ha inteso esprimere queste finalità al primo articolo di tutto un corposo apparato normativo, non può che esserci come risposta, de facto, il porre in essere delle attività mirate a scongiurare una qualsivoglia messa in pericolo della circolazione stradale. Infatti, il legislatore ha introdotto nuove ipotesi per le quali è consentito questa tipologia di accertamento delle infrazioni, ovvero che si proceda in assenza di contestazione immediata. Gli orientamenti giurisprudenziali e dottrinali alla luce delle recenti modifiche legislative avvenute con la legge di stabilità 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 221 in g.u. 18/01/2016, n.13 la quale modificando l’art. 201, comma 1-bis (che disciplina i casi in cui non è necessaria l’immediata contestazione da parte dell’agente verbalizzante) ha introdotto la lettera “g-bis) accertamento delle violazioni di cui agli articoli 80 (revisione), 141 (velocita’), 143, commi 11 e 12 (circolazione contromano), 146 (violazione della segnaletica stradale), 167 (trasporti di cose su veicoli a motore e su rimorchi), 170 trasporto di persone e di oggetti su veicoli a motore a due ruote), 171 (uso del casco protettivo per gli utenti di veicoli a due ruote) 193 (obbligo di assicurazione della responsabilita’ civile), 213 (misura cautelare del sequestro e sanzione accessoria della confisca amministrativa) e 214 (fermo amministrativo del veicolo), per mezzo di appositi dispositivi o apparecchiature di rilevamento”

Anche il Ministero dell’Interno (Dipartimento della Pubblica Sicurezza) è intervenuto con la direttiva 300/a/1001/16/101/3/3/9 del 11/02/2016 con la quale, per quel che a noi interessa in questa sede, ha specificato che per accertare da remoto le fattispecie disciplinate dalla lettera g bis) art. 201 bis cds, e quindi senza contestazione immediata, tuttavia,come accade per le altre violazioni indicate dalla norma richiamata, occorre che l’accertamento sia effettuato con apparecchiature approvate espressamente a tale scopo, ai sensi dell’art. 45 c.d.s.

La suddetta circolare, inoltre, riguardo l’accertamento della mancanza di assicurazione, ai sensi dell’art. 193 c.d.s., ha precisato che resta ferma la possibilità di impiegare apparecchiature approvate per l’accertamento di violazioni diverse (dispositivi per il controllo della velocità, dell’accesso in ztl, dell’attraversamento di intersezioni semaforizzate, ecc.), nel rispetto della procedura di contestazione di cui all’art. 193, commi 4 ter, 4quater e4-quinquies:

4-ter. L’accertamento della mancanza di copertura assicurativa obbligatoria del veicolo puo’ essere effettuato anche mediante il raffronto dei dati relativi alle polizze emesse dalle imprese assicuratrici con quelli provenienti dai dispositivi o apparecchiature di cui alle lettere e), f) e g) del comma 1-bis dell’articolo 201, omologati ovvero approvati per il funzionamento in modo completamente automatico e gestiti direttamente dagli organi di polizia stradale di cui all’articolo 12, comma 1.
4-quater. Qualora, in base alle risultanze del raffronto dei dati di cui al comma 4- ter, risulti che al momento del rilevamento un veicolo munito di targa di immatricolazione fosse sprovvisto della copertura assicurativa obbligatoria, l’organo di polizia procedente invita il proprietario o altro soggetto obbligato in solido a produrre il certificato di assicurazione obbligatoria, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 180, comma 8.
4-quinquies. La documentazione fotografica prodotta dai dispositivi o apparecchiature di cui al comma 4-ter, costituisce atto di accertamento, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 13 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in ordine alla circostanza che al momento del rilevamento un determinato veicolo, munito di targa di immatricolazione, stava circolando sulla strada.

Per quanto concerne la specifica che “per poter accertare da remoto le suddette violazioni, senza contestazione immediata, … occorre che l’accertamento sia effettuato con apparecchiature approvate espressamente a tale scopo, ai sensi dell’art. 45 c.d.s” , per quel che è dato sapere, gli strumenti di rilevamento automatici, come il più famoso “street control” non lo sono, motivo per il quale molti Comandi di Polizia Locale hanno provveduto, mediante quella che riteniamo sia una forzatura, a bypassare detta carenza regolamentare, procedendo ai sensi dell’art. 180, comma 8 del c.d.s., con la notifica al domicilio del proprietario, dell’invito ad esibire la carta di circolazione del veicolo, allo scopo di poter verificare materialmente, e contestare successivamente, la mancata revisione del veicolo, eludendo in questo modo l’accertamento da remoto.
Esaminando le basi teoriche di tale prassi, emerge una certa corrente dottrinale che nega la possibilità di potervi ricorrere, proprio per carenza di fondamenti giuridici alla base di questo comportamento, che qualcuno non esiterebbe a definire inquisitorio data l’assenza di qualsiasi riferimento normativo (sentenze, pareri…). L’ambito di applicazione dell’art. 180 cds è applicabile solo alla fase di contestazione qualora un conducente non esibisca i documenti nel momento in cui vengono chiesti dall’organo di polizia e non anche in una fase successiva. A questo si aggiunga il fatto che, tutte le volte che lo stesso viene applicato, per ipotesi diverse da queste richiamate, è avvenuto sulla scorta di un’espressa previsione normativa. Inoltre, se il legislatore avesse voluto estendere l’art. 180 c.d.s. ad altri soggetti obbligati in solido non avrebbe certamente parlato di conducente, tra l’altro non è previsto nel Codice della Strada alcun articolo per il quale si possa procedere all’invito indiscriminato dell’esibizione dei documenti, tant’è che anche l’art. 80, comma 14 c.d.s. (Revisioni), non disciplina anche la sanzione accessoria in una fase successiva o postuma dell’accertamento. Oltre a non esservi una espressa previsione normativa per tale procedura si apre un’altra questione relativa alla procedura che andrebbe a generare dei costi di spedizione dell’invito ad esibire la carta di circolazione.

Dunque, tornando alla questione, accertamento mediante strumentazione non omologata, non può considerarsi come un accertamente identico a quello che viene effettuato in ufficio quando collegandosi in motorizzazione l’addetto fa ulteriori controlli su un veicolo, es.il caso di un veicolo in sosta rimasto coinvolto in un sinistro stradale, il cui conducente non è immediatamente reperibile? In questi casi si sanziona la mancanza di assicurazione e/o revisione oppure no? Proprio per consentire un maggior controllo e filtro sui veicoli, che già a partire dalla legge del 2012 sulle liberalizzazioni all’art. 31, dopo aver sancito la dematerializzazione del contrassegno assicurativo, ha previsto proprio l’istituzione di una banca dati alla quale attingere anche istantaneamente, al momento del controllo eseguito su strada, al fine di verificare l’esistenza o meno della copertura assicurativa dell’autoveicolo sottoposto a controllo, e perchè no della revisione. Unica condizione all’uso di detti strumenti e apparecchiature, è che il controllo deve essere eseguito alla presenza di un agente e contestualmente all’attivita’ di controllo su strada, e che detta strumentazione e/o apparecchiatura attinga alle informazioni provenienti dalla banca dati del prevista dall’art. 31 decreto-legge – 24/01/2012 – n. 1 – liberalizzazioni, secondo quanto sancito dall’Art. 193 del D.lgs 30 aprile 1992 n. 285 e successive modificazioni, Nuovo Codice della Strada. Tra l’altro il M.I.T. – Parere 20/09/2011 n. 4719, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Dipartimento per i Trasporti, la Navigazione e i Sistemi Informativi e Statistici Direzione Generale per la Sicurezza Stradale Divisione II “la contestazione immediata non è stata possibile per l’assenza del conducente, come peraltro debitamente annotato sul verbale ai sensi dell’art. 201 c. 1 del Codice (DLs n. 285/1992)…(omissis) che risulta accertata da un appartenente al corpo di Polizia Locale. Al riguardo si osserva che non sussiste alcun obbligo di lasciare preavvisi del verbale; parimenti non sussiste alcun obbligo di documentare fotograficamente la violazione commessa. Tuttavia, ai sensi dell’art. 13 C. 1 della L n. 689/1981, è facoltà degli organi accertatori procedere a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica. Conseguentemente non è richiesta l’omologazione del dispositivo fotografico.“

In definitiva, come per tutte le novità, le incertezze sono la norma, a maggior ragione se queste riguardano il Codice della Strada che ha ad oggetto sanzioni e su cui tutti cercano scuciture per evitare di sottostarvi, per cui solo con il trascorrere del tempo si assumerà una certa stabilità, specie con il consolidarsi degli orientamenti giurisprudenziali e con il continuo aggiornamento da parte degli agenti accertatori, non sicuramente attraverso l’inerzia operativa! Si assuma dunque che le condicio si ne qua non affinchè si possa procedere a sanzionare la mancanza della copertura assicurativa e revisione, occorre che:

vi sia una attività di controllo operativo stradale,
sia effettuato da un agente accertatore mediante verifica de visu dei documenti di circolazione possibile per la presenza del conducente,
in alternativa, per l’assenza del conducente, mediante il responso per tramite della centrale operativa o dall’utilizzo di strumentazioni e/o apparecchiature che attingono ai dati dell’archivio del Dipartimento dei Trasporti Terrestri (già motorizzazione), il cui responso positivo alla irregolarità summenzionata, deve far scattare necessariamente le dovute sanzioni, anche quelle accessorie che prevedono che a tali veicoli sia impedita la circolazione fintanto che non sono sottoposti a revisione e/o non abbiano la regolare copertura assicurativa.

Dovendosi procedere in primis alla salvaguardia della sicurezza della circolazione, una volta che si accerti che il veicolo in sosta, in area pubblica o ad uso pubblico, ancorchè non sia presente il suo conducente, risulti sprovvisto di regolare copertura assicurativa o di revisione, bisogna necessariamente che sia ad esso impedito di fatto che possa circolare. Attendere che il trasgressore sia raggiunto dalla notifica con cui si intima di esibire la carta di circolazione e/o il certificato assicurativo non assolve l’obbligo primario del preservare al sicurezza della circolazione da parte, e soprattutto, degli organi di polizia.